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	新余市渝水区以“五抓”促“五化” 全面提高依法治乡水平


	新余市渝水区辖20个乡（镇），268个行政村，是一个拥有50多万农业人口的农业大区。虽然经过“二五”普法，我区农村不少群众的法律素质依然偏低，部分乡（镇）干部仍然存在靠行政命令、“土政策”办事的习惯作法，工作方法简单粗暴。在解决涉及群众利益的问题时，时常引发矛盾，造成集体上访以至越级上访，严重影响了党群、干群关系和社会政治稳定，制约了经济健康发展和社会文明进步。针对这一状况，区委、区政府审时度势，在“三五”普法期间，将依法治乡工作作为实现依法治区的重头戏。经过试点、推广、规范三个阶段，按照“扎实普法打基础，突出重点抓治理，整体推进促深化”的工作思路，以“五抓”促“五化”，全面开展依法治乡工作，提升依法治区水平。目前，全区农村基本形成了“平时主动学法，碰到问题想法，解决问题用法，办起事来依法”的良好法制氛围。　　一、抓基础　法制宣传社会化　　普法教育是开展依法治乡工作的基础。为了夯实这个基础，我们将农村的普法教育作为依法治乡工作的重中之重，积极开展多层次、多渠道的法制宣传活动。　　（一）建立完善乡、村干部学法制度，抓好乡、村干部学法。我们在层层召开依法治乡动员大会，统一乡村干部对依法治乡的思想认识的基础上，对乡、村两级干部实施了“五个一”的学习计划，即每周学一部法律，集中辅导一次，出一期学习专栏，做10道法律答题，写1000字学法笔记，并组织了依法治乡法律知识考试。1997年我区组织各乡（镇）主要领导举办了一次学法用法电视大奖赛，通过电视台进行了直播，既促进了乡（镇）干部学法用法的积极性，又取得了广泛的社会宣传效果。同时，我们还积极举办了依法治乡法制培训班170期，培训依法治乡骨干8178人次。　　（二）采取法制宣讲团等形式，送法律到千家万户。为积极配合依法治乡工作的开展，我们组织有关部门分别组成“渝水区依法治乡法制宣传团”、“渝水区农村法制政策宣讲团”、“渝水区农村青少年法制宣讲团”等，采取法制报告、法制讲座、法制咨询、散发宣传资料、举办图片展览、开展有奖问答等形式，在全区20个乡（镇）开展送法下乡巡回宣讲活动。区依法治乡领导小组自编依法治乡“三字经”制作年历印发到全区广大农户，有的乡（镇）将计划生育政策、土地法规、减负规定等有关政策法规印成年画，送到农户手中，有的乡（镇）将“村提留、乡统筹”等规费以“告农民朋友一封信”的形式印发到每家每户，取得了较好的宣传效果。　　（三）动员社会力量，扩大法制宣传社会面。我们在开展依法治乡工作中，尤其注重引导农村干部群众自发开展各种形式的法制宣传活动，将法制宣传工作向社会化延伸。各乡（镇）村委、村民小组有的利用农民普法夜校，由村民自讲自授，开展法制教育；有的利用文化活动中心，由村民编排法制文艺节目，一法一戏，自编自演，寓教于乐，既丰富了村民业余生活，又使大家受到了生动活泼的法制教育；各乡（镇）中小学普遍聘请了法制副校长，在进行法制教育的同时，组织引导学生讲法制故事，自编校园法制报，出法制黑板报、墙报等，使他们自觉养成懂法、守法的良好习惯。我区还有一批义务法制宣讲队、义务法制宣传员活跃在农村各地，如区关工委有一支由几名离退休老干部自发组织的老干部法制宣讲队，长期坚持到各乡（镇）及农村中、小学进行义务法制宣讲，以事喻法，以案释法。几年来共讲课130多场，听众达56000多人次。　　通过广泛深入的宣传动员和法制教育，全区有50余万群众接受了不同形式的普法教育，受教育率达95%。乡（镇）干部和农村群众法制观念普遍增强，学法、用法的自觉性有了很大提高。如1999年7月，九龙山乡林场职工刘某晚上骑摩托车路经乡政府门口时，因水沟板破碎未修被摔伤住院，花去医院费等2700余元，若在以前，他只有“哑巴吃黄莲，有苦说不出”。在依法治乡中经过普法教育，刘某找来普法资料，依法向乡政府提出索赔，乡政府根据刘某既无驾驶证又无行驶证的情况，依照《民法通则》有关规定，依法指出刘的过错，最终乡政府与刘某达成医药费6:4分担的协议，使这一民事纠纷依法得到了妥善解决。　　二、抓关键　行政处罚规范化　　过去由于乡（镇）政府职能不明确，行政行为不规范，一些干部习惯沿用传统的工作方法，“无心用法，以权代法”。少数执法人员不按法制程序处理问题，“无心执法，以罚代法”，甚至出现超越职权、滥用职权、违法行政的情况。为此我们在依法治乡工作中把依法规范行政处罚行为作为一个突出问题来解决。　　（一）依法规范了政府的行为。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，对全区各乡（镇）的《乡规民约》一律予以废止，促使乡（镇）人民政府在法律规定的范围内行使职权。如我区农村计划生育工作长期存在处罚执行难的问题，过去乡（镇）政府采取拆房搬东西的土办法，造成干群关系紧张恶化。在依法治乡中，各乡镇对计划外生育对象由计生管理部门作出行政处罚决定，拒不履行的，由乡镇计生部门申请法院强制执行。区人民法院共受理此类案件43起，拘留13人，执行标的达26万余元，推动了全区计划生育工作的开展。　　（二）明确了行政执法主体和行政处罚权限。对各乡（镇）基层站所等具有执法资格的单位和部门行使职权的内容进行了全面清查核实，并重新审核、颁发《行政执法主体资格证书》，对公民的行政处罚做到了由具有处罚权的机关严格依照法律程序处理。如下村镇牲畜发生传染病疫情，镇政府为了控制病情扩大，减少农民牲畜的死亡和经济损失，便派镇干部到农户家做思想工作，要求将有病的牲畜隔离开来，防止病情蔓延。但有的农民只看到眼前利益，死活不让生病的猪牛掩埋，个别农户还动手打了镇干部。面对这种情况，镇政府没有像过去那样，强行牵赶农民的猪牛，而是按照治安管理处罚条例有关规定，交由派出所处理，切实做到了依法办事。　　（三）整顿了行政执法队伍。结合农村基层干部教育整顿，全区共清退了300余名乡（镇）编外人员，撤销了群众反映较强烈的治安联防队，对全区基层行政执法干部进行法律知识岗位培训，经考试合格，取得“行政执法证”才能上岗，提高了行政执法队伍的综合素质。　　行政执法主体的规范和行政处罚的归口管理，改变了过去乡（镇）政府“大包大揽”现象，党群、干群关系明显改善。如近几年来，由于受各种因素的困扰，各乡（镇）的“三提五统”收费拖欠十分严重。我区在依法治乡工作中，用法律手段作后盾，坚持依法清收旧欠。对有条件履行但仍拒绝履行的农户，由乡（镇）政府向法院申请执行，确保了“三提五统”费用及时得到了清收。中央电视台《东方时空》以“合理费用合法收”为题对这一做法曾进行了专题报道。　　三、抓热点　政务村务公开化　　政务公开是群众最关心、反映最强烈的问题，是农村工作的热点。在依法治乡工作中，我们狠抓乡镇政务公开制度化、规范化建设，各乡（镇）都在人口集中、群众容易看到的地方建立了统一、规范、高标准的公开办事栏，被农民称为“明白墙”、“连心桥”、“贴心栏”。同时，驻乡各站所员工一律实行挂牌上岗，并组织执法监督员进行评议，增强了行政执法工作的透明度，形成了群众监督干部，干部自觉依法行政的格局。如过去有些群众对中小学收费问题反映强烈，不知道学校哪些是合理收费，哪些是不合理收费。乡（镇）政府通过公示后，许多家长一致叫好，说以前总认为学校乱收费，现在交钱也交得心甘情愿，明明白白。　　此外，全区各村委会严格按照《村民委员会组织法》的要求，建立健全了村务民主管理、民主决策、民主选举、民主监督等一系列村民自治制度，修订和完善了《村规民约》，使村里的重大事项走上了民主化管理轨道。如下村镇花堆小学教学楼年久失修已属危房，学校是不是重建，村委把这一问题提交村民代表会议上进行讨论，并组织代表查看现场，最后形式一致意见，筹集资金重建村小学，受到全体村民的一致好评。　　四、抓难点　经济关系契约化　　“没有规矩，不成方圆”，在逐步建立社会主义市场经济体制进程中，我们抓住依法治乡这一有利契机，从规范经济行为入手，依法采取有力措施，保障乡（镇）经济健康发展。　　（一）大力推行聘请法律顾问工作。各乡（镇）村委、企事业单位及个体私有企业，大都聘请了律师或法律工作者担任法律顾问，从事经济活动都要请法律顾问参谋、把关，并依法办理公证，使各项经济行为合法化、契约化。从而减少了经济纠纷，大大降低了经济风险。如沙土乡轧钢厂（供方）与外地一公司（需方）意向性签订标的86万元的钢材购销合同，需方要求供方送货，并承诺预付5万元现金，其余货款待全部货物到位后一次性付清。担任该厂法律顾问的律师，在审查这个意向性合同过程中，通过对需方作资信调查，发现需方注册资金仅有10万元，而且是租用一间旅社客房办公，根本无履约能力。于是该律师建议取消该笔生意，为企业避免了80余万元的经济损失。　　（二）依法推广农村经济契约化管理。各乡（镇）通过对农村经济的契约化管理，实行双向制约，双向保护。在征收“三提五统”费用时，由区减负办合理确定负担定额，将收费项目、标准公开，核算到户的数额公开，年初由乡（镇）政府、村委会与农户按合理负担的数额签订合同。对超出合同部分，农户有权拒缴。如在合同外需收取其他用于本村公益事业项目的费用，需经村民代表会决定。任何一方违反合同，都可诉至法院。棉花生产是我区农业支柱产业，为稳定我区棉花生产，提高棉农生产积极性，区委、区政府改棉花生产指令性计划为指导性计划，区棉麻集团公司与棉农签订了棉花生产购销合同并进行了公证，解决了棉农的后顾之忧，促进了我区棉花生产。全区棉花生产面积达14万亩，成为我区农民增收的重要渠道。　　（三）依法推进农村经济改革步伐。我区继在全省率先推行“五荒拍卖”后，1997年又在全区各乡（镇）进行了油茶林使用权租赁和小型水利经营权改革，全区15万亩油茶林使用权已依法拍卖到了农户，并全部办理了公证手续，使农民吃了“定心丸”。我们还针对新溪乡农民外出打工人员多，土地抛荒现象严重的情况，在该乡开展了“依法签订土地流转合同”试点工作，指导他们做好法律公证，实行大面积、集约化、机械化耕作。由于这项改革合民心、顺民意，又有了法律保障，广大群众积极响应，全乡共有1500多亩土地依法流转给了他人。这一做法经过推广，目前全区已有1.7万亩土地依法实行了流转，并签订了流转合同。　　五、抓重点　领导决策法制化　　在开展依法治乡过程中，区委、区政府把提高乡（镇）领导干部法律素质，增强依法行政、依法办事能力作为重点来抓，采取有力措施，逐步实现了从“人治”向“法治”的转变，区、乡（镇）领导干部依法决策，依法管理水平有了明显提高。　　（一）严格依法选拔任用领导干部。区委、区政府按照有关法律和政策规定，专门下发了《关于选拔任用干部必须进行法律素质考察的意见》，规定在考察任用干部时，必须先进行法律知识考试，凡考试不合格者不能任命。区委每年还对全区在职乡（镇）科级干部举办一次法律培训，并在学习结束后组织考试，成绩记入干部普法档案，作为选拔任用干部的重要依据。对法律素质偏低的乡（镇）领导干部及时进行调整。全区共对56名领导干部进行了调整，对1名领导干部作出了撤职处分。　　（二）建立健全决策咨询机制。过去有的乡镇领导急功近利，依法决策意识较为淡薄。在开展依法治乡工作中，各乡（镇）政府普遍建立健全了依法决策咨询机制，充分发挥基层司法所、法律服务所的参谋助手作用，聘请律师、法律工作者成立常年法律顾问组，为重大决策提供法律建议和法律咨询。一些新政策、新规定出台前，都要请法律顾问站在法律角度提出修改意见，在招商引资、签订重要经济合同时，都要请律师、公证人员在场，提出可行性意见，减少决策的盲目性、随意性，避免因决策失误带来不可挽回的损失。如南英乡党委、政府在认真学习《破产法》，充分听取有关法律人士意见的基础上，通过法律论证，对已停产6年多的新余市味精厂果断作出了依法破产，转机建制的决策，不但使企业顺利地实施了破产拍卖，而且通过优化招商引资环境吸引外商投资，使原新余市味精厂起死回生，重新焕发了生机。　　（三）强化依法决策监督机制。区委、区政府为确保依法治乡工作落到实处，每年年初都与各乡（镇）签订了依法治乡责任状，明确工作目标、责任范围和奖罚办法，实行“一票否决”。同时各乡（镇）建立健全了依法行政各项管理制度，将工作目标、要求、任务、程序具体化，实行定人、定位、定任务、定奖惩的管理机制，并在执法部门中推进错案追究责任制，把错案追究责任纳入了制度化、规范化轨道。此外，在依法治乡工作中，各级领导干部注重发挥人大代表和人民群众的监督作用，经常邀请人大代表到基层乡（镇）和行政执法单位进行视察，请人大代表提意见、建议。同时认真处理群众的来信来访，设立了举报箱，公布了举报电话，倾听群众呼声，切实解决工作中存在的实际问题。　　我区依法治乡工作的开展，促进了全区农村社会的新变化，干部群众学法用法的自觉性明显增强，党群干群关系明显改善，乡（镇）干部处理人民内部矛盾的能力得到很大提高，基层民主法制建设进一步加强，社会各项事业取得了显著成绩。全区连续5年被评为全市社会治安综合治理先进单位，计划生育工作2000年度被评为全国先进，农民负担已连续4年控制在2.3%以内。今后，我们将继续按照依法治国方略的要求，以深化依法治乡推动依法治区，积极进取，勇于创新，面对新形势，研究新思路，采取新举措，取得新突破，不断提高依法治区的整体水平，为促进我区社会政治稳定和经济健康发展作出更大的贡献。