首页 | 领导介绍 | 走进司法厅 | 厅直单位 | 发展规划 | 投诉热线 | 法律服务信用体系
    
搜索:
 
  
 
上海市卢湾区五里桥街道办事处积极探索街道社区依法治理的新机制 把社区建设和管理纳入法制化轨道
  
 
2001年10月16日
  
 

　　卢湾区五里桥街道总面积3.07平方公里，占全区总面积41%。辖区内有22个居委会、2.7万户、人口7.6万人；有22所中小学、200多家企事业单位，另有1万多登记的外来流动人口。

　　1995年，市委、市政府决定建立城区“两级政府、三级管理”新体制，五里桥街道被列为先行试点街道之一。我们在区委、区政府的领导下，经过四年多的实践，基本形成以街道党工委为核心、街道办事处为主导、居民区党支部和居委会为基础、社区内各类组织联动为网络、居民群众共同参与的社区建设和管理新格局。它顺应了社会主义市场经济的客观要求，充分调动了行政机关、企事业单位和社会团体三种法人的积极性。在实行新的管理体制之前，由于受计划经济体制的制约，条块分割、各自为政，街道层面只有单一的行政职能，因此城市管理常常纵向不到底，横向不到边。实行新体制后，明确了条块结合、以块为主的原则。

　　但是，随着形势的发展，我们认为，健全和完善“两级政府、三级管理”新体制，需要建立长效运行机制，而这种机制的建立要靠加强社区法制建设，逐步走出一条能够反映时代特征、上海特色、社区特点的依法治理新路子。在实践中，我们有以下几点认识、做法和体会。

　　一、开展街道社区依法治理势在必行

　　　1992年以来．我国经济体制从双轨制向社会主义市场转变，建筑在计划经济基础之上的社会结构发生巨大而又深刻的变化，反映在五里桥社区，出现了以下新情况、新问题。

　　一是街道社会职能扩展。实行政企、政事、政社分开后，政府依靠行政手段包揽一切社会事务，企事业单位包揽职工福利的情况发生了变化。单位制的社会管理方式正在分化，社区成为社会管理与发展的重要领域日益显得重要。目前，我们社区有失业或下岗、待岗人员2.2万人，占总人口的30％。因此，强化街道社区的社会管理职能是大势所趋。

　　二是居民维权意识增强。随着居民对生活质量要求的提高，法制观念的增强，越来越重视维护自身的合法权益，业主委员会的出现就反映厂居民这方面的要求。

　　三是人口结构发生变化。随着大规模的市政拆迁和旧区改造，迁出街道的有2万多人，迁入新建住宅区的有3万多人，使五里桥社区既是人口导出区，又是人口导入区，再加上大量流动人口，社会管理的任务越来越重。

　　四是弱势群体不断增加。老龄化人口上升，有］.5万人，占总人口的20%；妇女儿童有2.8万人．占总人口的37％；下岗失业人员有0.74万人，占总人口的10％。这些群体更需要法律的特殊保护。

　　五是新经济和社会组织大量涌现。由于国有企业改制和国家允许并鼓励发展民营企业，大量无上级主管部门的新经济组织和社会组织已达300多家。据我们街道新建立的综合经济党委调查，新经济组织有党员的不到10％，有党组织的不到5%，急需加强对社会面的控制。

　　六是人民内部矛盾日趋突出。随着改革开放的深人，城市建设的加快和经济利益的调整，社区内出现的人民内部矛盾呈现内容内容多样化、主体多元化、成因复杂化的新特点，群体性纠纷呈上升趋势，正确处理人民内部矛盾，维护社会稳定的任务更加繁重。

　　面对上述新情况、新问题，单靠一般的行政和民间调解手段很难适应形势发展的需要，要有相应的新办法，这就是按照江总书记的要求、大力加强城市社区建设，依靠社区居民和社会力量解决社会问题。而加强社区建设和管理要靠法制。只有把社区各项工作纳入法制化轨道，促进了社区建设和管理，才能维护社区社会稳定保障社区经济和各项社会事业顺利发展。

　　 二、积极探索街道社区依法治理新途径

　　街道社区依法治理，是依法治国方略在基层的具体实践和必然要求。根据江总书记对依法治国方略的科学论述，结合街道社区的实际情况，我们从四个方面探索和拓展依法治理的新路子。

　　（一）加强党的领导，坚持依法行政。街道党工委处于政治领导核心地位，全面领导地区性、社会性、群众件、公益性的“四性”工作，在社区依法治理中起总揽全局、协调各方的作用；街道办事处作为行政法人在推进社区建设和管理中起主导作用。我们在依法行政中着重抓了以下四个环节：

　　1.加强政务公开，提高依法行政透明度。办事处各科室的职能，办事细则一律上墙，让前来办事的居民看得清清楚楚，并且实行“首问责任制”，居民到街道办事处办事，不管问到哪个科室，都有责任作出回答；不属于本科室职责范围的，也把他们引导至其他科室。这样，既可提高工作效率，又方便居民办事。

　　2.加强双重管理，落实四项制度。为避免有些区政府职能部门派出机构“门难进、脸难看、话难听、事难办”现象的发生，我们认真贯彻区委制定的四项制度：一是会考制度。对上述机构负责人的工作考核，区政府职能部门与街道共同实施．并作出总体评价，考核结果向本人反馈，街道具有调整负责人的建议权。二是评议制度。由街道组织居民代表、辖区内企事业单位、人大代表、政协委员，对上述机构参与社区建设和管理的“四性”工作情况进行评议，评议结果向区政府职能部门反映。三是会签制度。对上述机构负责人的评议、考核、任免和奖惩，由区政府职能部门或街道提出初步意见，交另一方会签确认。四是奖励制度。对在“四性”工作中做出突出成绩、群众满意的负责人．由街道给予一定的奖励。

　　3.加强街道监察队建设，提高综合执法能力。为提高街道监察队的整体素质和执法水平，我们每年举办业务培训，学习有关城市管理的法律、法规。街道监察队员经考核合格后，方能持证上岗。近几年来、监察队没有发生一起违法执法行为。

　　4.加强内部建章立制，实行工作目标和个人岗位责任考核。街道16个主要科室都建立了岗位职责和工作制度，目标管理和岗位考核工作做到了月初有计划、月底有考核、半年有小结、年终有考评，并把能否依法办事纳入考核内容。

　　（二）实行居民自治，推进基层民主法制建设。1998年初，我们根据《城市居民委员会组织法》，对22个居委会通过居民直接或间接选举实行改制，改制后的居委会和以前相比，有四大不同：一是服务功能不同。取消了居委会办三产的经济功能，增强了自我管理、自我教育、自我服务功能，保证了居委会针对本社区的特点和居民的要求，充分发挥民主自治的作用。二是组织结构不同。选举后的居委会增设了办公室作为其执行机构，实行议事和执事层的分开，体现了政、社分开。三是人员素质不同，提高了居民会议代表、居委会委员的整体素质。在当选的223名委员中，大专以上文化程度的占40%以上；在职委员中，既有离退休干部，也有在职的处、科级领导干部，大大提高了居委会的议事水平。四是运作方式不同。实行议事层和执事层分离后，增强了居委会的自治程度。过去居委会往往靠街道办事处布置任务，成为街道办事处在居民区的“一条腿”，工作处于被动状态。现在变被动为主动，居委会可根据居民代表会议的决议，结合街道办事处的总体要求开展更多适应居民需要的工作。

　　我们在居委会改制过程中，始终坚持四项工作原则：一是党的领导原则。选举工作始终在居民区党支部的领导下进行。二是在选举过程中，始终坚持公开、公平、公正的原则。三是议事层与执事层分离原则。由当选的委员组成议事层，原有的居委会干部作为职业社区工作者，实行竞聘上岗，择优录用。四是政、社分离原则。街道办事处把行政性事务下交居委会社区工作者办理，既符合依法行政要求，又有利于发挥居委会的自治作用。

　　（三）加强社会区民主管理，建立健全监督制约机制。我们认为，要进一步发挥街道第三级层面的管理，一定要建立民主决策、民主管理和民主监督的工作机制，这是加强街道社区依法治理的重要保障。

　　1.民主决策。社区的民主决策，主要通过发挥街道的主导作用和社区事务协调委员会的协调作用来实现。社区事务协调委员会由区政府职能部门派出机构参加和社区企事业单位参与，对社区建设和管理的重大问题进行充分协商，统一思想，达成共识，共同遵守和执行决议。居民区的民主决策有两个层次，一是通过代表大会，对社区内的重大问题进行讨论、议决；二是在居民代表会议闭会期间，由居民委员会决定居民区内的各项事务。

　　2.民主管理。民主管理的主体是社区居民。我们在社区教育、社区文化、社区服务、法制宣传等工作中，形成了一支由居民广泛参加的志愿者服务队，这支队伍积极参与科、教、文、卫、体、法“六进”社区活动，成为社区依法治理的一支生力军。

　　3.民主监督。街道、居委会的工作离不开社会的监督，几年来，我们有一支由25人组成的政风监督员，他们通过听取街道的工作汇报和明察暗访，对街道工作提出意见和建议，使街道、居委会工作始终根据居民的要求和意愿来开展。

　　（四）加强专项依法治理，解决居民关心的难点和热点问题。几年来，我们根据区政府有关专项治理要求，推出一批居民反映大、呼声高的老大难问题。比如对影响市容、市貌和群众行路难的违章建筑，我们在区有关部门的大力支持下开展整治工作，仅今年就拆除1.2万平方米。对一批违章建筑“钉子户”经过谈访笔录、拍照取证、出示公告等一系列程序，坚决依法拆除。如龙华东路有25家倒流户，占道占路970平方米，成为脏乱差的死角，一举拆除后，群众无不拍手称快。

　　在专项治理中，我们还结合居民的居住安全需要，实施了“灯光工程”，安装楼层灯5000余个；实施了“铁门工程”，在小区内安装铁门100多扇，围建了37个封闭式安全小区。我们还取缔了有违法行为45家发廊，赢得了居民的好评。

　　　　三、努力构筑街道社区依法治理的新载体

　　我们深深体会到，构筑新载体是依法治理的有效抓手和具体渠道。

　　（一）构筑新的组织载体是街道社区依法治理的立身之本。有了组织载体，才能保证依法治理工作的运行．近几年我们建立了以下几个新载体：

　　I．社区事务受理中心，它具有4项功能：行政事务受理功能。居民需要找政府反映和解决的问题，可以通过这个“一门式”窗口得到“一条龙”服务，密切了政府与群众之间的关系；社区服务功能。可为居民代请保姆、家庭教师，可代收水、电、煤、电话费，代发养老金及提供家庭应急服务；劳动社会保障功能。社区再就业登记、下岗人员生活费发放、职业介绍与指导等事务；为企事业服务功能。为新经济组织代办相关行政性事务，提供法律、法规、政策、信息咨询服务。

　　2．社区法律服务和法律援助机构。建立了社区法律服务所；在区法律援助中心的指导下，设立了社区法律援助分中心，形成了区、街两级法律援助网络。3年多来，为贫、弱、残者和其他特殊对象代理民事诉讼36件；非诉讼调解163件，代拟法律文书91件；无偿提供法律咨询和非诉讼法律援助4775人次，并为孤儿、孤老、弱智、肢残等10多位特殊对象提供常年法律援助。

　　3．社区矛盾调处服务站。在区司法局指导下，调处服务站集法制宣传、法律服务和人民调解为一体，对发生在社区的各类人民内部矛盾实行综合调处和服务。4年来，共依法调处各类矛盾纠纷2017起，化解群体性上访61起，防止矛盾激化547件，防止因民间纠纷引起的非正常死亡8件8人，防止民事转刑事案件16件，提供法律咨询6875人次。

　　4．刑释解教人员安置帮教工作两级网络。街道建立了安帮站，居委会建立了安帮小组，除了抓好大墙内的帮教和回归社会后的帮教外，还积极拓宽刑释解教人员的就业渠道，仅今年以来就为3人申办了个体营业执照，为16人安排了就业，为30多人次提供了就业机会，有效地预防和减少了刑释解教人员的重新违法犯罪。

　　（二）构筑新的活动载体是依法治理社区的立身之地。我们通过多种形式，广泛、深入、持久地开展法律进社区、进家庭活动，在各个居委会围绕“五个一”，开展社区法制宣传教育，即开辟一块法制宣传园地，每个居委会都有一个法制宣传专栏，有针对性地宣传与居民生活密切相关的法律、法规；建立一支法律服务志愿者队伍，由居住在本社区内的政法干部和法律工作者组成，参与社区法制宣传、法律咨询和人民调解工作；设立一只法律服务联系箱，居民遇到法律问题，只要在信箱内留下地址或电话，社区法律工作者就会主动为其提供法律服务；赠送每户一册《法律与文明社区建设》知识读本，发放各种法制宣传资料13万份；开展每月一次的法律咨询服务活动，现场解答居民遇到的法律问题。这“五个一”为居民“遇到问题找法，解决问题靠法”提供了方便。如有一位71岁高龄的陈老太，儿子因病去世后，儿媳将自己的住房空关，却强占了老太的房子。陈老太从法律读本中了解了如何通过法律渠道维护自己的合法权益后，向法院提起诉讼，法院判定陈老太胜诉。这件事在居民中引起了很大反响。

　　（三）构筑新的法律服务载体是街道社区依法治理的立身之源。我们把法制宣传、法律服务紧密结合起来，通过建立新的法律服务载体，进一步拓展法制宣传的领域。

　　1．开通“148”法律服务专线，为居民提供法律咨询和民间纠纷求助；实行公安、司法“110”联动，提高纠纷的知晓率和快速反应能力。仅今年以来，“148”就解答法律咨询472件，受到“110”接处警转变的民间纠纷520件，为把纠纷化解在基层、解决在萌芽状态发挥了积极作用。

　　2．专设法律综合服务窗口，为社区居民提供法律咨询、法律援助、代拟法律文书、协办公证等各项业务。今年已接待居民1068人次。

　　3．建立街道办事处、居委会两级法律顾问服务网络。为街道办事处依法行政和居民自治当好法律参谋。

　　虽然我们取得了一些成绩，但同各省、市、区的兄弟街道相比还存在不少差距，我们一定要认真学习各地的先进经验，改进和完善依法治理工作。卢湾区的依法治区工作已开展了8年。今年8月，上海市委又召开了依法治市工作会议，街道社区依法治理是落实依法治市方针的必由之路，是依法治区的重要基础。明年是世纪之交之年，我们决心在区委、区政府的领导下，推进街道社区依法治理工作再上新水平，再创新业绩，为把上海建设成为社会主义法治城市作出应有的贡献。