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	法德结合　普治并重全面推进农村民主法制建设


	婺源县普法依法治县领导小组　　婺源素有“八分半山一分田，半分水路和庄园”之称，是一个生态环境优美、人文资源丰富的山区农业县。境内辖２３个乡（镇），３３万人口，１９５个行政村，１６９５个村民小组。近几年来，县委、县人大、县政府按照“三个代表”要求，始终把依法治县、治乡镇、依法治村民主管理作为加强农村民主政治建设和法制建设的重大任务来抓，在实践中坚持依法治县与以德治县相结合，普法与治理并举，全方位地推进农村民主法制建设，有力地保障和促进了全县农村经济和社会事业的健康发展。　　一、加强和改善党的领导，为农村民主法制建设提供组织保证　　农村稳则全县稳，农民富则全县兴。农村各项工作的落实，关键在乡、村两级。因此，县委在推进农村民主法制建设方面，重视抓好基层组织建设，突出加强党的领导，逐步实现执政方式和领导手段的转变。　　１、实行三级联创，建好基层组织。为保证党的方针政策和国家法律法规落实到基层单位，我们在全县农村深入开展创评农村基层组织建设先进县、“六个好”乡镇党委、“五个好”村党支部活动，实行县、乡、村三级联动，形成一级抓一级的工作局面。为此，县领导和县直机关干部坚持将工作重心前移，深入基层调查研究，督促指导工作。无论是开展“三个代表”学教活动，还是农村税费改革、农民负担管理、农村社会治安重点整治等中心工作，都能结合基层组织建设和民主法制建设，组织县、乡１０００余名机关干部进驻基层单位，进行法制宣传和依法治理。同时，县里每年都下派近１００名机关干部包扶２５个后进村，选派４４名大中专毕业生直接到乡、村任职，安排１７名机关干部到乡镇挂职锻炼，从而形成抓农村基层组织建设的强大合力。充分发挥乡镇党委在农村工作中的“龙头”作用和人大主席团的民主监督作用，确保乡镇政府严格依法行政。坚持以依法办事为重要条件，改“相马”为“赛马”，民主选举村干部。采取群众推荐、党员推荐和党内直接选举的“两推一选”的形式，选拔推荐那些懂法守法、敢于同违法行为作斗争的优秀党员和青年进入村党支部、村委会班子。１９９９年１０月，我县依法成功地完成了第四届村民委员会的换届选举工作，选出新的村委会干部５８８人。在选举中，无论是选民的登记和公布、候选人的产生及确定，还是选举大会的召开，都做到“民意为本选村官”。近年来，全县１００余名村支书、主任，都在依法治村中做出了显著成绩。如龙山乡银丰村，原是一个林政管理、财务管理、内务管理“三乱”的村，群众四处上访。新班子带领群众大刀阔斧治乱，该村面貌焕然一新，“三乱”被制止，群众不再上访，该村各项工作名列前茅，被县委评为优秀党支部。在建设以党支部为核心的村班子的同时，加强民兵、共青团、妇代会、治保会、调解会、经济合作社、山水植管会、红白理事会、妇女禁赌会、计划生育协会等其它配套组织的建设，明确各自职责，把依法治村的群众性力量充分组织和调动起来，让这些群众组织在村级社会生活的方方面面切实履行依法治村的职责，有效地保障农村民主法制建设的稳步推进。　　２、理顺三个关系，明确各自职责。实行村民自治，坚持党的领导是根本。实践证明，只有充分发挥党组织在村民自治中的领导核心作用，才能真正保障广大人民群众依法行使自己的权利，调动农民群众建设社会主义新农村的积极性、创造性，确保党在农村的各项方针、政策的贯彻落实。在实际工作中，我们注重理顺三个关系，即村委会与乡镇政府、村委会与村党支部、村委会与村民小组的关系。村委会换届选举后，少数村干部错误认为村主任是村民选出的，片面强调只对村民负责，而不愿意接受乡镇政府的指导和村党支部的领导，有的基层党组织不敢领导或放弃领导。有的村委会在决定事关全体村民利益的重大问题时，不交村民代表讨论，有意绕开党的领导和政府的指导。针对这种情况，县委及时下发了《关于切实加强村党支部领导下村民自治的若干意见》，明确了党支部在农村的领导核心地位，并组成了２６个工作组分赴基层组织薄弱的乡（镇）、村，进行专项整治。一方面，组织村委会干部认真学习领会《村民委员会组织法》，加深对村民自治精神的理解，引导和帮助村委会干部牢固树立党的观念，自觉接受党组织的领导；另一方面，要求村支部成员按照《中国共产党农村基层组织工作条例》、村委会按照《村民委员会组织法》的规定开展工作，村党支部既要支持和保障村委会独立工作，又要善于运用法律、制度等监督手段，对村委会实行有效领导和监督，使村“两委”形成一个分工明确、协调运作的有机整体。设立村民小组以来，我们针对村民小组长有职无权，导致村户之间出现“断层”现象，适时提出《关于加强村民小组长队伍建设的意见》，规范了村民小组长产生的办法必须通过推选，纠正了少数地方存在的抓阉或轮流坐庄的做法。建立了村民小组长的岗位责任和年终考核办法，把村民小组长应承担的责任，在村组务管理中享有的权利和个人待遇的落实有机统一起来，量化了工作目标，实行“千分制”管理，责权利相统一，增强了村民小组长的工作责任感和积极性。这样，不仅减轻了乡村两级的工作压力，而且疏通了政策、法律教育和农村工作进村入户的渠道。　　３、推行三个公开，实行民主管理。“三公开”即政务公开、村务公开、组务公开。农村民主法制建设的核心是依法建制、以制治村、民主管理，其中一个重要表现形式是办事公开，透明度高。随着农村民主法制的健全和社会的进步，农民参与政务、村务意识的增强，部分群众对乡村收缴税费、办理户证、审批地基、计划生育等工作由不理解到不支持，有必要“给群众一个明白，还干部一个清白”。为此，各乡（镇）顺应和把握民意，推行政务公开，明确了公开的内容、形式、程序和时间，并在政府周边人口集中、方便群众观看的地方建立了统一、规范、高标准的公开办事栏，做到常规工作每季度公开一次，重点、热点问题每月公开一次，急事、特事随时公开，被农民称为“明白墙”、“贴心栏”。同时，乡镇党政领导和驻乡各站所员工一律实行挂牌上岗，并组织执法监督员进行评议，增强了行政执法工作的透明度，形成了群众监督干部，干部自觉依法行政的格局。如过去有些群众对中小学收费问题反映强烈，不知道学校哪些是合理收费，哪些是不合理收费。乡（镇）政府通过公示后，许多家长一致叫好，说以前总认为学校乱收费，现在交钱交得心甘情愿。全县１９５个村全部都建立了村务公开栏，将村里财务收支、集体经济项目承包、救灾款物发放、农民负担等随时在村务公开栏公布，并在公开前经村财务监督小组审查，公开征求党员、村民意见，自觉接受村民监督，做到常公开、全公开、真公开。明确村民会议或村民代表会议的监督职权，健全村委会议事制度，定期向村民代表会议报告工作，接受村民的评议和监督。目前，按照依法治村工作标准，我县全面实现了村民自治，民主管理。各村委会依照宪法和法律法规，结合当地实际，将农村政治、经济、文化、社会治安、群众生产、生活和村风村貌等方面的问题，制定出台了《村民自治章程》，交给群众讨论通过，付诸实施。如今，全县乡镇有规范化管理制度，村有村民自治章程，各自然村（组）有村规民约，农村管理基本做到了有章可循。程家湾村委会１９９８年被洪水冲毁了清水港拦河坝，当时村委会决定修复。但由于未提交村民代表会议讨论通过，只是纸上谈兵。换届选举后，新班子将此工程提交村民代表会议讨论，一致赞成由村民投工、村委会投资建材进行修复，结果拖了二年多的难题，用了仅二个月就得到解决，一个耗资６万余元的水毁工程修复顺利完工。村民们高兴地说，自己的事情自己定，自己干，这才是真正的村民自治。　　二、弘扬优秀传统文化，为农村民主法制建设营造社会氛围　　在实践中，我们深切体会到，要推进农村民主法制建设，不仅仅需要加强党的领导，同时还有赖于全民包括法律素质在内　的文明程度的提高。婺源，是我国理学大师朱熹的故乡，几千年的儒文化积淀，培育了婺源人“好学、崇名、尚俭”的多重组合型性格，为婺源的民主法制建设积攒了雄厚的文化底蕴。这些年来，我们本着古为今用的原则，在弘扬本地优秀传统文化的同时，坚持德治教育与法治教育相结合，不断注入现代法治理念、文明思想，从而，有效地推动了我县的民主法制建设。　　１、利用农民群众的好学精神，把现代法治理念灌输到农民群众头脑中，形成依法办事、民主管理的思想氛围。“至今东鲁遗风在，十万人家尽读书”。苏东坡大学士一言，写出了我们婺源人古今好读之风尚。在推进我县农村民主法制建设的实践中，我们便充分利用婺源人这种好学精神，积极引导广大农民群众学法用法。一方面，通过集中强化培训，帮助乡、村、组干部增强法制意识，在思想观念上实现从“人为管理”到“依法治理”的转变。１９９０年开始，我们就坚持每年开春后在全县开展一次大规模的送法下乡活动，并连续十二年举办了“全县村支书、主任法律知识培训班”。不少村支书、主任通过法律培训，法治理念、民主意识明显增强。如段莘乡阆山村，这个村是个座落在海拔１０００多米以上的贫困村，过去该村偷电现象十分严重，村支书参加全县支书、主任法律知识培训后，依照《电力法》对村民乱接电线，偷电现象进行大胆整治，并发动群众共同讨论制订了用电专项管理办法，使这个“老大难”问题得到了有效的解决。与此同时，我们还按照“十户一员”的要求，在全县农村选配了２２３０名普法宣讲员，利用农民夜校、法制学校、黑板报、宣传栏等载体，运用典型的案例，通过通俗的语言，向广大农民群众开展经常性的法制宣传教育，如大畈镇大畈村的法制宣讲员讲了个“种稻不得稻，农民获赔偿”的案例。这些案例，既通俗易懂，又贴近生活，不但使听课的农民学到了依法维权的方法，也激发了广大农民群众自觉学法的兴趣；另一方面，积极开展依法治理，引导农民在村务管理上实现由被动盲从向主动参与转变。在总结前两年我县探索的“治县必先治村，依法管理上水平”做法的基础上，我们继续把依法治理的突破口放在农村，不断强化村民的自我教育、自我管理、自我监督、自我约束意识，如江湾镇粟木坑村村民黄新保２００１年当选村主任后，立即召开村民代表会议，收回流失的集体财产，并带领村民开发承包２００亩茶山，实施油茶低改，以提高品质增加群众收入。这些年来，我县通过推行“四个民主”，先后涌现了如赋春镇排前村、镇头镇镇头村等一批省、市级“依法治村、村兴民富”的先进典型。　　２、抓住农民群众的崇名心理，把现代文明形象培植在广袤的农村大地里，形成依法办事、民主管理的舆论氛围。婺源人不仅好学，而且崇名，古时，以“朝奉”为耀，今日，也以重义为训。在推进农村民主法制建设的实践中，我们也充分借助这种重名气的民众心理，因势利导，在全县农村广泛开展了一系列树婺源人新形象活动。一是依法定星、以星评户、广泛开展创评“十星级文明农户”活动。即把涉及农村生产生活的各项法律法规与农村工作融汇贯通于“十星”之中，分别设立五爱星、致富星、法纪星、计生星、科技星、文教星、义务星、团结星、新风星、卫生星等“十星”，并对“星级”实行动态管理。从这几年的实践来看，这项活动的开展，不仅拓宽了普法渠道，而且把村务各项管理纳入法制轨道，养成了农民依法办事的良好习惯。如我县许村镇汾水村的一对男女青年未登记结婚多年，女青年通过学习《婚姻法》，对照评星标准，自知评不上法纪星，便千方百计打电报追回在外地打工的男方，补办了结婚登记手续。再如该村河道多年未清淤，村委会下达义务工任务，村民积极响应，争创义务星，有些在外打工的还请来亲戚代劳，出勤率达１００％。该村村支书深有感触地说：“依法治村，创评十星，加强了村务管理，工作好做多了”；二是以“热爱家乡、建设家乡”为主题，广泛开展塑造现代文明形象活动。通过开展创评“诚信守法经营户”、“文明执法单位”“文明执法干警”、“好媳妇”等活动，先后推出了“人民的好警察”汪美根，身患绝症仍坚持在抗洪第一线的已故高砂乡原党委书记段明光，致富不忘乡亲的甲路乡新光有限公司董事长江盛良，把毕生精力献给“书乡”教育事业的春蕾小学校长李瑛，赤手空拳勇斗歹徒保存款的农行清华储蓄所职工洪可庆等一批公民道德实践的先进典型，使文明新风遍及全县，文明形象全面树立。　　３、针对农民群众的尚俭品格，把现代道德规范重塑于传统文化之上，形成依法办事、民主管理的政治氛围。婺源，是个山区县，这里民风淳朴，几千年儒文化的熏陶，不仅培育了婺源人静心明性的文化品德，也养成了婺源人勤俭朴素的生活品性。在推进农村民主法制建设的实践中，如何把婺源的这些传统的优秀品德加以挖掘、开发，使之构建起新的“爱国守法、明礼诚信、团结友爱、勤俭自强、敬业奉献”的道德规范。在这方面，我们也进行了积极尝试，着力抓好了三项工作：第一，利用现代传媒工具，帮助广大农民树立起新的价值取向。一方文化影响一方人。为使我县农民群众从狭隘的自给自足的自然经济观念中走出来，我们在大力开展科学、文化、法律、卫生“四下乡”的同时，投入万元，使全县２３个乡镇的３３个广播电视盲点全部“脱盲”，让群众切身感受到现代科学技术带来的方便。一些乡镇还通过“走出去”的方式，让农民群众接受现代文明的熏陶，改变多年来形成的生活观念，如赋春镇近三年就先后组织１００多名党员、干部、优秀青年到浙江高阳、台州、北京、山东烟台以及广丰、乐平等地，考察学习这些地区发展效益农业、特色农业、旅游业和个私经济以及如何发展壮大村级集体经济等方面的经验和做法。通过走出去，使村干部、青年农民对市场经济的认识更为明确，观念得到了进一步转变，经济发展思路大为开阔，全镇有１／３的行政村，被县政府授予小康村。第二，建立联络员制度，引导广大农民群众树立起新的经营理念。２０００年初，我们根据形势发展的需要，经县委严格把关后，聘请了５２２名县直机关干部为农村思想政治工作联络员。规定：每名联络员要利用双休日或重大节假日期间回到所在乡、村或原工作地，了解、掌握农民的思想动态，帮助农民割断守旧惰性的“脐带”，树立起“忙时农种，闲时经营”的新的经营理念。如赋春镇排前村过去是个偏僻的小山村，在联络员的启发下，这里农民的经营理念明显改变，已不再满足于“老婆、孩子、热炕头”的温饱生活，而是大胆地闯市场，将自己种植或从浙江贩来的香菇、笋干经过精加工后，投放到景德镇市场，仅此一项，全村村民每年可增加收入２０万元以上，人均增收５００余元；第三，用制度管理，赋予农民群众充分的自治权利。这些年来，我县农村民主管理工作成效明显，被授予全省村民自治模范县。如甲路乡甲路村委会在实行村民自治后，村级经济和公益事业均有明显发展，修复了２座小二型水库、修建了５座石桥、１座水泥桥和１０座凉亭，铺设了４条６００米水泥路面，疏通了５００米河道，禁伐了多年禁而未止的山林。溪头乡帮彦坑村委会、基层事务基本上不需要乡政府直接上门，尤其是税费收缴工作，村民能直接自觉交到村组干部手中。　　三、大力发展生态经济，为农村民主法制建设奠定物质基础　　在加强我县农村民主法制建设工作中，县委、县政府始终认准了“发展是硬道理”，立足婺源特色，实施可持续发展战略。凭借农村干部群众较强的民主法制观念，加快生态经济的发展速度，引导农民依法致富，增加收入，提高生活水平，从而使基层民主法制建设有了坚实的物质基础。　　１、依法决策、科学勾画生态经济发展蓝图。我县在经济建设的重大决策过程中，坚持依法决策、民主决策。“九五”期间，县里聘请了中国农大教授组成科学论证、法律咨询专家组进行全方位的考察论证，并在充分发动广大干部群众献计献策的基础上，将县域经济定位于生态经济，依法科学编制了《生态农业总体规划》。在制定“十五”国民经济发展计划、依法治县规划时，明确提出“突出生态主题，发展三大产业，建设生态经济大县”的目标。进而使这一系列重大决策通过法定程序变为全县人民的共同意志，使走生态经济之路的决策建立在可靠的法制基础上。围绕这个中心，广大干部群众严守法律，自觉执行《婺源县公益林管理暂行办法》、《婺源县文化与生态旅游规划实施若干意见》等规范性文件，有力地推动了生态经济的快速健康发展。　　２、依法保护，着力优化生态经济发展环境。从依法治山治水入手，全县动员，全民行动，积极实施以封山育林为重点的绿化工程，以改燃改灶为重点的能源替代工程，以保护生物多样性为重点的野生动植物保护工程，以水土治理为重点的环境美化工程，禁伐、禁猎、禁火，切实保护动植物赖以生存的自然环境。全县封山育林已达１７０万亩，制订了《公益林管理暂行办法》，把公路两旁２００米以内的林带及水库林、河流两岸的水源涵养林、风景林、水品林等列入公益范畴。通过实施法律、法规和履行村规民约，加强了对生态环境脆弱区的保护。若山村有一棵千年古樟树被狂风刮断大树枝，村民发现后不是将树枝砍下来做柴烧，而是及时向村和文物主管部门报告，自动保护古樟免遭更为严重的毁坏。现在，婺源已成为全国最大的鸳鸯栖息地，木本、草本植物８０多种，拥有世界上几近绝迹的黄喉、噪鹛，华南虎踪迹也被发现。　　３、依法整治，加大对各类违法犯罪行为的打击力度。依法规范行政行为，加强对“三乱”行为的查处和“三废”的治理。１９９６年以来，我县先后在税务、土管、公安、工商、物价、审计、卫生、林业、民政、技术、监督等职能单位推行执法范围、执法程序、收费标准、处罚权限公示制，并实行了全员持证上岗，亮证检查，增强了行政执法工作透明度。同时关停和治理了１２１家木竹加工、玻纤、选金等资源消耗大、产品附加值低、排污超标的企业。依法整治社会治安，维护社会秩序。先后开展了对赋春镇、段莘乡、珍珠山乡、古坦乡部分村委会的社会治安综合整治，取得了明显的效果。全县无刑事案件、无重大治安案件、无村民犯罪、无村民越级上访的“四无”村达到８２％以上，２０００年，县公安局又率先在全省推出了“预赔”制和“点警”办案制，深受广大客商和游客的欢迎。近两年的“五·一”、“十·一”旅游黄金周期间，都举办了民俗文化风情活动，几万游客云集婺源，没有发生一起刑事案件，没有发生一起打架斗殴，没有一名游客治安投诉，社会秩序井然。依法规范经济秩序，打击非法经营行为。我县严格木竹生产加工、出境程序，严肃查处乱砍滥伐行为。１９９９年开展林业专项整治活动，查处各类林业案件４０起，处罚７６人，没收木材６２．８立方米，罚得金额近４０万元，有效地震慑了违法犯罪分子，维护了林业生产经营秩序。目前，我县森林覆盖率已达８１．５％，高于全省平均水平。　　４、依法开发，扬优成势壮大三大生态产业。在发展以有机食品生产为主的生态农业、以竹木精深加工和旅游工艺品加工为主的生态工业、以人文景观和自然景观开发为主的文化与生态旅游业中，我们围绕本地特色产业优势，鼓励和扶持基层干部、农民群众创办、领办示范服务基地，促进了农业结构的调整。在生产基地采取巡回法制宣传、张贴布告和运用乡、村规范化管理的制度来促进开发。先后建立了生态农业基地４８万亩，相继成功开发了ＡＡ级大鄣山茶及苦丁茶、有机大米、香菇、笋干、山蕨等绿色有机食品。培植一批农村特色专业大户，确定开发项目，签订承包合同，象赋春镇的“金山茶庄”、甲路乡的“蔬菜果”、龙山乡程长富的“综合种养场”，其开发规模都在３００万元以上。仅２００１年就新上有机农业示范基地２５个，扶持１００亩以上种养示范户１０８个，帮助农民联系“订单”３０００多万元，创利税２２０万元。依法兴旅，在县政府的总体规划下，发动群众，筹集民间资金，兴办旅游业，初步形成了东、西、北三条旅游线路、２３个旅游区点　。县政府出台了旅游区点　开发建设、景区门票、旅游宾馆、餐馆、旅游人员等４个管理办法，印发了《旅游业政策法规选编》，加大执法力度，规范旅游市场，使“婺源文化与生态旅游区”评为全国首批３Ａ级旅游区。近几年，我县的游客和旅游收入都保持翻番增长，旅游综合收入过亿元。预计今年接待游客６０万人次　，仅门票收入可达６００万元。　　５、依法监督，确保生态经济稳步健康发展。我们深知，发展生态经济是一个动态的过程，要实现持续、快速、健康发展，就必须调整好利益关系，加强监督，包括纪检、监督、审计、司法和舆论等各方面的监督，尤其要发挥群众民主监督作用。通过村民自治章程、会议、培训、流动宣传车、告示、标语等多种形式，广泛深入宣传爱护林木、保护环境的法律规定。在乡镇之间、村与村、户与户之间通过利益导向建立起相互监督的约束机制，设立举报箱、公布举报电话，建立信访接待日制度，拓宽了群众监督渠道。在林区，“谁烧山谁坐牢”、“先审批后砍伐”等警示语已家喻户晓，并落到实处，成为村民的自觉行动。同时，针对存在的问题，基层干部、群众主动向政府提出了关于要求加强公路沿线和旅游景区景点环境管理、加强珍稀动物保护、加强公益林保护等建议，得到采纳和落实。