江西省司法厅

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	试论依法治市的基本涵义及应重点把握的几个环节
	2007年8月9日

	赣州市司法局调研组　　胡锦涛总书记指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”社会主义和谐社会的这些基本特征，是互相联系、相互作用的。同时，这些基本特征蕴涵着法治精神。和谐社会应当是遵循规则、体现秩序的社会，是稳定、有序、协调发展的社会，是一个开放、多元、能动、民主、法治的社会。法治是构建社会主义和谐社会的保障。为了更好地推进全市的法治化进程，2006年赣州市委、市人民政府作出了《赣州市“十一五”期间依法治市规划》。当前，如何推进依法治市进程，将全市各项事业纳入规范化、法制化轨道，是摆在全市人民面前的一个重大课题。我们认为，要全面深入推进依法治市进程，就必须准确理解依法治市的内涵，认真把握依法治市的各个环节的工作。本文试就依法治市的基本涵义及应重点把握的几个环节进行阐述。　　一、正确理解依法治市的基本涵义，增强法治的责任感与使命感　　推进依法治市，首先必须全面准确地把握其科学含义及精神实质。依法治市，就是全市人民在中共赣州市委的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理地方国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证全市各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。具体而言，就是全市各级党政组织依法行政，在宪法和法律规定范围内活动；执法、司法部门依法办事，依法保护公民合法权益，依法打击各种违法犯罪；每个公民依法行使、享受法律赋予的权利，依法承担、履行法律规定的义务。　　正确理解依法治市的基本涵义，必须把握以下三点：第一，依法治市的主体是全市人民群众。人民是国家的主人，也是法治的主体。依法治市，是人民依法治市，是以人民为主体的民主法制实践活动。第二，依法治市的客体是地方国家事务、经济文化事业和社会事务。凡涉及这些事务、事业的人员和组织，从普通公民到居于领导岗位的国家公职人员，从一般企事业单位到国家机构，都应当受到法律的规范。由于国家机构和国家公职人员掌握一定的权力，处于重要地位，所以，它（他）们应当是依法治市的重点。第三，依法治市的根据是宪法、法律和法规。治市必须依照体现人民意志、反映社会发展规律的法律、法规进行。第四，依法治市的前提保证是坚持党的统一领导。中国共产党是全国各族人民利益的忠实代表，是社会主义事业的领导核心。依法治市必须坚持党的领导，只有在党的领导下，依法治市才能推进，才能实现。第五，依法治市的目标任务是保证各项工作都依法进行，实现全市政治生活、经济生活、文化生活、社会生活规范化、法制化，实现法治昌明、经济发展、人民安康、社会稳定。依法治市的上述几点内涵互相联系、紧密结合，是加强党的领导、严格依法办事、发扬人民民主的有机统一，构成了社会主义民主政治的整体。　　依法治市是依法治国方略在我市的具体实践。依法治市是构建社会主义和谐社会的重要保障，是深化改革、扩大开放，促进全市经济社会又好又快发展的客观需要。全市广大人民群众，尤其是各级领导干部只有正确把握其科学含义，领会其精神实质，充分认识依法治市的重要意义，增强责任感和紧迫感，才能以极大的热情自觉投身于民主法制建设的伟大实践。　　二、将依法行政作为依法治市的主体内容，全面加强法治政府建设　　依法行政之所以是依法治市的主体内容，不仅是因为行政的范围广及社会生活的各个层面，还因为整个法律体系中，绝大多数法律法规都要由行政机关来执行。在建设法治政府的今天，依靠法律手段来调节、管理各领域的活动，自然是政府机关的主要工作形式与任务。　　执法是行政法治中的动态部分，是依法治市中最富活力的内容。当前，我市的行政执法工作健康有序开展，成效显著。但其中也存在一些亟待解决的问题，主要表现在：一是执法主体较混乱，无权处罚、越权处罚等现象还存在；二是有法不依、执法不严、违法不究的现象还存在；三是执法部门职责不明、权限不清、扯皮推诿、互争管辖权等现象仍有发生；四是以罚代刑现象还没有完全杜绝，等等。这些问题的存在，有包括历史原因在内的多方面原因，但主要还是由于部分执法人员的思想观念、法律素质与法治的要求尚存有差距，以及行政执法的各项工作机制不够健全完善而造成的。　　要解决这些问题，第一，要努力完善行政执法的各项工作制度与程序，进一步加强对行政执法的监督与制约。要坚持并完善以下工作制度：一是行政执法责任制。依法确定各行政部门的职责，规范行政执法主体；把执法的目标、任务、要求、权责分解到各部门、各岗位，实现行政行为的程序化、规范化。二是行政管理公示制。行政机关各部门的一些直接涉及群众切身利益的工作，实行公开办事制度，公开办事程序，公开办事结果，主动接受群众监督。三是行政评议考核制。加强对政府各部门依法行政和政风建设的评议考核，由基层单位和群众评议，部门之间互查互评，各级政府根据评议意见考核所属部门及其负责人的工作，依法给予奖惩。四是行政损害赔偿制。当行政机关及其工作人员违法行使职权，侵害公民、法人、其他组织合法权益时，通过法律程序给予赔偿。只有这些制度健全了，行政机关的职责才会更加分明，各界监督才会更富实效，人民群众才会更加信任、支持党和政府的工作，依法行政才能顺利实施。　　第二，行政执法必须接受党委、人大、政协、社会各界和新闻媒体的监督。要加强党的监督，充分发挥各级纪委教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败的职能作用，加大对党组织、执法部门及党员、执法人员的监督力度；加强人大监督，进一步健全各级人大及其常委会对执法机关和司法机关的评议制度，支持和督促法律、法规的正确实施；加强政府机关的内部监督和层级监督，及时纠正、严肃查处各种违法行政行为，确保依法行政。加强人民政协以及民主党派、工商联、无党派人士的民主监督和工会、共青团、妇联等群众团体的监督。健全举报制度和举报网络，加强信访工作，进一步畅通群众监督渠道，发挥社会公众和新闻舆论的监督作用，确保监督的广泛性和有效性，切实发挥社会监督的作用。　　第三，要强化执法人员的宗旨意识和法治观念。必须让全心全意为人民服务的宗旨意识与依法行政、建设法治政府的观念牢牢植根于他们头脑中。首先是要强化公仆意识。我国宪法规定：“国家的一切权力属于人民”，“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。人民是国家的主人，国家机关公职人员是人民的公仆。这就要求我们国家机关工作人员必须严格行使职权，严格服从法律，全心全意为人民服务。其次是要强化法治观念。具备较强的法治观念，应该明确以下三点：法律具有极大的权威；法大于权；法律面前人人平等。只有法治观念得到强化，依法行政才会有坚实的思想基础，才会成为行政执法人员的自觉行动。第三是要创新执法理念。倡导人性化执法、有情执法、文明执法，正确处理管理与服务、处罚与教育、执法与疏导的关系。既维护法律效力，又收到好的社会效果，以化解和消除行政管理相对人与行政执法部门的对立情绪，减少各类行政纠纷的发生。　　三、将公正司法作为依法治市的重要环节，切实防止司法腐败　　公正司法是对人们受到侵害的权利给予补救的最后一关，也是保障法律正确实施的最后一关。它要求司法机关不偏不倚地适用法律，不掺杂任何个人主观、偏私的因素。公正司法是依法治市的重要环节。当前，我市司法机关主流很好，绝大多数干警严肃执法、公正执法，但徇私舞弊、枉法裁判及地方、部门保护主义等司法腐败问题也不容忽视。要有效遏制司法腐败现象，必须强化司法人员素质，努力改善执法环境，加快司法改革步伐。　　“徒法不足以自行”。防止司法腐败，确保司法公正，起关键作用的是司法人员素质问题。这就必须建设一支坚强的靠得住的司法队伍。这支队伍一是要有很高的政治觉悟和品德素质。要忠于法律、忠于人民、忠于事实、大公无私、廉洁奉公和有以身殉法的精神，而不允许任何假公济私、品质恶劣的人钻进司法队伍。二是要有很强的业务素质。要精通法律，并能正确运用法律解决实际问题。三是要有崇高的职业道德和敬业精神。要谦政，还要勤政，兢兢业业，任劳任怨。建好了这样的队伍，司法公正就有了人才保障，司法公正就能落到实处。　　司法公正是社会公正的最后堡垒。一切权力都可能被滥用。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我国现行政治体制的制度设计，决定了人大对司法机关监督的必然性。要加强人大对司法机关工作的监督。宪法赋予人大及其常委会对司法机关的监督权，既包括听取和审议司法机关的工作报告、工作汇报、专题报告，也包括对具体司法活动实施监督，尤其是对工作中发生的重大违法案件，人大常委会应当督促其审判，查处、纠正和追究有关责任人的责任，并可根据情况行使免职、撤职和依法提出罢免案等职权。同时，要正确处理人大监督与司法独立的关系，把握好监督与接受监督的界限及程度，既保证人大充分行使监督权，又不干扰司法机关独立行使职权。　　维护司法公正，改善执法环境极为重要。宪法规定，人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权。这一原则的意义在于：司法机关审理案件不受任何行政机关、社会团体与个人的干涉，必须以事实为根据，以法律为准绳，从而保证审判、检察的客观公正。贯彻这一原则，目前需认真解决好两个问题：第一，正确处理坚持党的领导与依法独立行使审判权、检察权的关系。党对司法工作的领导主要是路线、方针、政策的领导，通过配备干部、通过教育监督干部，促使他们严格依法办事，而不宜直接参与或干预具体案件的审理。审判机关和检察机关都处在党的领导之下，国家法律是在党的领导下制定的，是党的主张与人民意志的统一，法院、检察院独立行使职权与党的领导并不矛盾，而是相辅相成，相互统一的；同时，党又必须在宪法和法律范围内活动，自觉维护法律的权威，接受人民和法律的监督。第二，要坚决抵制地方和部门保护主义。地方和部门保护主义妨碍审判机关和检察机关依法行使职权，各级党政机关要强化大局意识，树立法治观念，坚决予以抵制。“两院”也应强化管理，增强权威，敢于抵制地方和部门保护主义。　　积极稳妥地推进司法改革，以改革促公正，是实践依法治国方略、推进依法治市的客观要求。要改革审判方式，增加诉讼程序和审判结果透明度；建立冤案错案责任追究制，改革完善司法监督机制；逐渐实现审判权、检察权与行政权的分离，保证司法机关公正司法，防止司法腐败。　　四、将普法依法治理作为依法治市的基础工作，全面提高公民法律素质和全社会法治化管理水平　　依法治市仅靠执法、司法人员依法办事是远不够的，还必须要求依法治市的主体——全市人民具有较强的法律意识和较高的法律素质。只有人民群众的法律意识增强和法律素质提高了，才会有守法和监督法律严格实施的自我要求，才会真正树立知法守法光荣、法盲和违法可耻的道德标准和价值取向，才能为依法治市奠定坚实的群众基础。　　加强法治最重要的是进行教育。自1985年以来，我们先后进行了四个五年普法，2006年开始实施“五五”普法。抓好普法教育，首先要突出重点。就学法内容而言，要围绕建设社会主义新农村，围绕推进新型工业化、新型城镇化和经济国际化、市场化开展法制宣传教育，深入学习宣传促进和谐创业的法律法规，深入学习宣传整顿和规范市场经济秩序的法律法规，深入学习宣传维护社会稳定、促进社会公平正义的相关法律法规。普法对象和范围广泛，要以领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和农民为重点，下苦功夫、花大力气认真抓好。其次是要抓住薄弱环节。从我市来看，流动人口、边远山区农民、下岗工人、协议解除劳动合同人员的普法教育还存有薄弱环节，有的地方还是死角，需要大胆创新，努力探索，寻找良方，规范操作，使这些地方的工作得到加强。第三是要注重普法形式。要面向基层，面向群众，丰富内容，增加品味，做到趣味性与教育性相融，传统形式与创新形式相结合，在潜移默化中普及法律知识。　　依法治理是依法治市的具体实践活动。普法和依法治理是一个问题的两个方面，要以普法推动依法治理，在依法治理中深化普法。在开展依法治理过程中，要着力构建和完善以基层依法治理为基础、行业依法治理为支柱、地方依法治理为主体的纵横结合的依法治理网络。基层依法治理作为重要的基础工程，是依法治理的重点，要以依法治村为突破口和基点，向上升级到乡镇，向下延伸到家庭，向外拓展到厂矿和学校。地方依法治理是重要的主体工程，要以提高法治化管理水平为目标，大力开展依法治县（市、区）活动，逐渐形成地域性依法治理的良好局面。行业依法治理是重要的支柱工程，要通过专业法的学习宣传，提高各行各业干部的法律意识和业务能力，促使行业管理走上规范化轨道。　　基层、地方和行业依法治理是依法治市的前提和基础，依法治市又是依法治理从基层到高层、从低级到高级、从局部到全局整体推进的必然结果。在开展依法治理过程中，要由浅入深、由虚变实、由低层次向高层次、由量的积累到质的飞跃，循序渐进、扎实稳妥地推进。具体方法上，要抓重点、求突破，抓典型、树样板，认真抓好各种类型的依法治理示范点，由点及面，一级一级抓到底，一步一步求深入，一项一项出成果，推动依法治市的全面实施和深入开展。　　五、将加强组织领导作为依法治市的根本保障，从组织上、制度上保证依法治市的顺利推进　　依法治市是一项宏大的系统工程，涉及面广，工作量大，要求也很高，需要全市各地各部门和全体人民群众的积极参与，协同动作，共同完成。因此，加强组织领导工作至关重要。组织领导的好坏直接关系到依法治市的目标能否实现。做好组织领导工作，应该从摆上位置、健全机构、落实责任、专项治理等方面入手。　　各级党政深化认识，把依法治市摆上重要位置，是做好组织领导工作的先决条件。首先，各级党委要高度重视，把依法治市这一关系全局的工作摆上重要议事日程，加强领导，精心部署。其次，各级人大、政府、法院、检察院要在党委的统一领导下，按照法定职责，各负其责，切实担负起依法治市的各项任务。第三，各级领导干部要强化法制观念，树立科学发展观，正确处理经济建设与法制建设的关系，提高依法决策、依法管理的能力。此外，全市广大党员、干部尤其是领导干部作为人民群众的带头人，要带头学法、用法，在依法治市中起表率作用。　　健全依法治市工作机构，强化机构的职能，是做好组织领导工作的组织保障。为确保依法治市的工作上下联动、协调有序，依法治市工作要在市委的统一领导下，由市委依法治市工作领导小组具体组织实施，下设办公室，具体承担日常事务工作，办公室设在市司法局。各地各部门也要建立完善依法治市工作领导机构和办事机构，具体履行组织、协调、指导、检查和实施奖惩等工作职责。要配齐配强依法治市办事机构工作人员，并根据工作任务及需要落实工作经费，经费由各级政府纳入同级财政预算予以保障。　　落实工作责任，严格考核和奖惩，是做好组织领导工作的有效措施。各级党委、政府应当把依法治市工作纳入重要议事日程，认真落实依法治市规划，协调、监督各部门的工作；各地依法治理工作领导小组成员单位要切实承担起与本部门职能相关的依法治理工作任务，充分发挥职能作用，认真贯彻领导小组的工作部署；要建立健全责任制，实行一把手负总责，一级抓一级，层层抓落实，明确目标和职责，并纳入各级领导政绩考评的内容，保证依法治市工作有组织、有计划、有步骤、有成效地推进。要对各级依法治理工作进行评价考核，实行一年一考评的制度，对工作成绩突出的部门（单位）和个人给予表彰、奖励，对工作任务完成差或不达标的部门（单位），视情实施“限期整改”、“黄牌警告”。各级人大、政协、社会各界要通过视察、检查和监督活动，切实有效地推动依法治市进程。　　（调研组组长：钟亚平；成员：刘新生　汪波　张玉萍；执笔：刘新生）