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关于进一步完善中国特色人民调解制度的调查与思考（2008年8月25日）
  
 
2008年8月27日
  
 
　　人民调解作为一项独具中国特色的民主法律制度，不仅传承了中华民族“和为贵”、“息诉少诉”的优秀文化传统，具有平等协商、互谅互让、不伤感情，自动履行率高、后遗症少、成本低等特点，而且越来越受到世界各国的普遍关注和认同，被誉为“东方之花”。仅2007年，我省调解组织调处各类矛盾纠纷120192件，成功率达9653%；防止民转刑1157件2090人，防止民间纠纷引起自杀404件600人，制止群体性上访1803件，在预防化解矛盾纠纷、加强法制宣传教育、推进基层民主法制建设、促进社会和谐稳定、保障经济社会发展等方面发挥了重要的基础性作用。

　　一、当前我省人民调解工作存在的主要问题

　　当前，随着社会结构、组织形式、利益格局和思想观念的深刻变化，社会矛盾纠纷呈现出关系的延展性、焦点的交织性、诉求的激烈性、诱因的伴生性、影响的连锁性等新特点，人民调解工作面临新课题。一是调解工作立法相对滞后。尽管宪法和法律对人民调解工作有原则规定，但具体操作仍主要依据部颁规章，导致调解工作职能定位的不确定性和工作范围的不规范性，也对调解的效力和权威提出了严竣挑战。二是基层司法所建设亟待加强。仅以人员编制为例，目前全省1629个司法所实有工作人员2365人，其中政法专编1066人，所均065人，难以承担调解重大、疑难纠纷和指导调解工作的重任。三是调解组织的覆盖面有待提高。特别是城市社区、接边地区、流动人口聚集区和新举行业、新社会组织调解组织建设还存在盲点。四是调解领域有待拓展。尤其是如何在保持人民调解优势的前提下，实现与行政调解、司法调解的有效对接，尚需要加大研究力度。五是调解队伍的整体素质难以适应矛盾纠纷的新变化，推进调解队伍的职业化、专业化任务艰巨。六是保障机制不够健全，工作经费和补助经费得不到保障，严重挫伤了调解人员的积极性。

　　二、进一步完善人民调解制度的路径思考

　　（一）推动立法，为人民调解工作提供法律支撑。推动《人民调解法》、《江西省人民调解工作条例》尽早出台，界定人民调解工作的职责和范围，确立人民调解为民商事诉讼的前置程序，赋予调解协议强制执行力，提高人民调解工作的效率和权威性。

　　（二）大力加强司法所建设，增强指导人民调解工作能力。一是理顺司法所管理体制。按照赣办发[2004]14号文件，司法所实行乡镇政府和县级司法局共同管理、以司法局管理为主的体制，一乡一所，所长享受副科级待遇。二是落实司法所人员编制。争取中央政法专项编、协调地方事业编，按照每所3-5人标准落实人员编制。三是推动司法所办公用房建设五年规划落实。落实建设用地、规费减免等政策，落实省市县三级配套资金，力争今年基本完成建设任务。四是强化司法所对人民调解工作的指导、管理和监督职能，加强调查研究，加强督促指导，加强与相关部门的沟通协调，增强指导工作的针对性和实效性。

　　（三）围绕提高社会公信力，积极推进人民调解工作规范化建设。一是健全调解组织。巩固乡、村、组三级调解网络，发展城市社区、工业园区、接边地区、流动人口聚集区，以及新兴行业、新社会组织等专业性、行业性、联合性调解组织，力求实现全覆盖，并达到有标识、有固定调解室、有印章、有文书档案、有统一台帐，组织、制度、工作、场所、经费、报酬落实的要求。二是规范调解工作流程，确保案件受理、调解、履行程序规范、行为规范、工作规范。三是完善调解工作制度，如工作岗位责任制、重大纠纷集体讨论制，以及学习、例会、登记统计、考核奖惩等。四是创新调解手段，倡导“村头”、“地头”、“街头”、“炕头”等便民利民调解方式。五是整合调解资源，探索建立专业调解室、工作站，运用网络等现代手段，提高调解工作效率和水平。

　　（四）拓展人民调解领域，延伸人民调解功能。一是将调解范围由传统民间纠纷拓展到由城镇化、工业化、市场化等引发的热点、难点问题，运用多种手段，实现定分止争。二是坚持个案调解与法制教育相结合，达到调解一案、教育一片的效果。三是完善人民调解与司法调解、行政调解衔接配合机制。建立诉前告知、诉中委托和吸收人民调解员参与诉讼调解等机制，实现人民调解与司法调解有效对接；公安机关引导当事人选择人民调解、部分轻伤治安案件委托人民调解、复杂疑难纠纷实行公安派出所和人民调解组织联合调解，实现人民调解与行政调解良性互动。

　　（五）加强队伍建设，推进人民调解队伍专业化、职业化。一是推行调解员选任制、持证上岗制、等级制和首席调解员制，优化调解队伍结构，逐步实现调解队伍职业化、专业化。二是加大调解队伍教育培训力度，提高调解队伍的政治素质、业务素质和调解技巧。三是组织、引导兼职调解队伍和调解志愿者队伍建设，缓解调解力量的不足。

　　（六）加大投入，完善人民调解工作保障机制。一是落实财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，将指导人民调解工作经费、调委会工作经费、调解员培训经费和调解员补贴列入同级政府财政预算。二是建议在中央和省政法转移支付经费中明确一定比例作为人民调解工作专项经费。三是推动建立人民调解基金，探索建立以政府财政保障为主导的多渠道人民调解经费保障机制。